• Alexander Dubowy

Analyse des präsidialen Gesetzesentwurfes über die geplanten Änderungen der Verfassung Russlands

Aktualisiert: 17. Feb. 2021

Vladimir Putin legte heute der Staatsduma einen Gesetzentwurf über die Änderungen der Verfassung der Russischen Föderation vor: http://duma.gov.ru/news/47555/

Allgemeine Anmerkungen

Die geplante Verfassungsreform hält den Ankündigungen noch nicht einmal annährend stand. Alle Änderungen sind vordergründig rein kosmetischer Natur. Selbst die Erweiterung präsidialer Kompetenzen bestätigt lediglich die bereits gängige Verfassungspraxis.

Die Stärkung der Kompetenzen des Parlamentes auf Kosten des Präsidenten findet – entgegen ausdrücklicher Ankündigungen – nicht statt. Auch nur von Elemente einer parlamentarischen Republik fehlt jede Spur.

Nach wie vor bleibt Russland de iure ein präsidial-parlamentarisches System, gemäß gelebter Verfassungswirklichkeit aber eine superpräsidentielle Republik.

Die Chance das Verhältnis zwischen den Staatsgewalten auszubalancieren und in das gegenwärtig defekte System von checks and balances korrigierend einzugreifen, bleibt ungenutzt. Die Defizite werden gar verstärkt.

Die umstrittenste Änderung

Werden Entscheidungen durch zwischenstaatliche Vereinigungen (auch solche an denen Russland teilnimmt) getroffen, so bleiben jene Entscheidungen in Russland nicht vollstreckbar, die unter Heranziehung einer der russischen Verfassung widersprechenden Auslegung eines völkerrechtlichen Abkommens erfolgten [Art 79 VfRF (neu)].

Dieser Satz widerspricht offensichtlich der höherrangigen Norm des Art 15 Abs 4 VfRF.

Hierbei handelt es sich um den wohlbekannten Versuch der Quadratur des verfassungsrechtlichen Kreises:

Nachdem Art 15 Abs 4 VfRF [„Die allgemein anerkannten Prinzipien und Normen des Völkerrechts und die völkerrechtlichen Verträge der Russischen Föderation sind Bestandteil ihres Rechtssystems. Legt ein völkerrechtlicher Vertrag der Russischen Föderation andere Regeln fest als die gesetzlich vorgesehenen, so werden die Regeln des völkerrechtlichen Vertrages angewandt.“] zum Kapitel 1 (Grundlagen der Verfassungsordnung) gehört, kann dieses Kapitel laut Art 135 Abs 1 und 2 VfRF nicht vom Parlament, sondern nur im Wege einer Gesamtänderung der Verfassung durch eine Verfassungsversammlung geändert werden.

Ein Gesetz über die Verfassungsversammlung ist aber seit 1993 nicht beschlossen worden.

Präsident

Die Kompetenzen des Präsidenten werden durch die Verfassungsreform nicht eingeschränkt, sondern wesentlich erweitert. Einzig die angekündigte Begrenzung präsidialer Amtszeiten soll kommen. Aus Art 81 Abs 3 VfRF soll die Formulierung „in Folge“ gestrichen werden. Somit werden die Amtszeiten des Präsidenten auf maximal zwei Amtsperioden begrenzt.

Nachfolgend nur einige Impressionen:

In den Art 83 VfRF wird lit d1 aufgenommen, welche dem Präsidenten das ausdrückliche Recht einräumt, die Leiter von Bundesorganen (inklusive Bundesminister) in den Bereichen Verteidigung, Sicherheit, Inneres, Justiz, Äußeres, Katastrophenschutz, Öffentliche Sicherheit) zu ernennen aber auch abzusetzen. Die Voraussetzung dafür bilden vorangehende Konsultationen mit dem Bundesrat. Die übrigen Bundesminister werden vom Premierminister der Staatsduma zur Bestätigung vorgeschlagen.

Mit der Neufassung des Art 83 lit e VfRF (neu) erhält der Präsident sowohl das Recht dem Bundesrat die Kandidaten für die Posten des Vorsitzenden des Verfassungsgerichts, des stv. Vorsitzenden sowie der Richter des Verfassungsgerichts vorzuschlagen als auch das Recht die Vorschläge über die Absetzung der Verfassungsrichter zu unterbreiten. Ganz der Logik russischer Verfassungswirklichkeit folgend kommt in Zukunft dem Präsidenten die Kontrolle über das Verfassungsgericht zu.

Gemäß der Neufassung des Art 95 Abs 2 VfRF (neu) gehören dem Bundesrat in Zukunft auch vom Präsidenten ernannte sogenannte VertreterInnen der Russischen Föderation an; allerdings nicht mehr 10% von der Gesamtanzahl der Mitglieder des Bundesrates.

Bei Gesetzesinitiativen erhält der Präsident gemäß Art 107 Abs 3 VfRF (neu) eine weitere Möglichkeit das parlamentarische Veto durch Anrufung des Verfassungsgerichts mit der Bitte um Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes zu überwinden. Im Grunde wird mit der Neufassung die ursprünglich vorgesehene Möglichkeit eines parlamentarischen Beharrungsbeschlusses aufgehoben.

Premierminister und Regierung

Premierminister wird gemäß der Neufassung des Art 111 Abs 1 VfRF (neu) weiterhin vom Präsidenten und weiterhin unter formaler Mitwirkung des Parlaments bestimmt.

Die Bundesminister - mit Ausnahme der Bundesminister für die Bereichen Verteidigung, Inneres, Justiz, Äußeres, Katastrophenschutz, Öffentliche Sicherheit [Prärogative des Präsidenten gemäß Art 83 lit d1 VfRF (neu)] - werden gemäß Art 112 Abs 2 VfRF (neu) vom Premierminister der Staatsduma zur Bestätigung vorgeschlagen. Der Präsident hat Letztere gemäß Art 112 Abs 3 VfRF (neu) zu ernennen.

Das Kontrollrecht über Entscheidung des Parlamentes liegt dabei weiterhin beim Präsidenten; zudem bleibt Art 111 Abs 4 [„Nach dreimaliger Ablehnung der vorgeschlagenen Kandidaturen für das Amt des Vorsitzenden der Regierung der Russischen Föderation durch die Staatsduma ernennt der Präsident der Russischen Föderation den Vorsitzenden der Regierung der Russischen Föderation, löst die Staatsduma auf und setzt Neuwahlen an.“] und damit die präsidentenfreundliche Auslegung des Verfassungsgerichts [Der Präsident hat das Recht drei Mal denselben Kandidaten vorzuschlagen.] unangetastet.

Staatsrat

In einem Satz, „Der Berg kreißte und gebar eine Maus“.

Der Staatsrat, das 2000 durch ein Präsidialdekret gegründete Beratungsgremium beim Präsidenten, wird in Zukunft nicht im Zusammenwirken zwischen der Exekutive und der Legislative, sondern ausschließlich durch den Präsidenten gemäß Art 83 lit g1 VfRF (neu) gebildet.

Der Staatsrat bleibt weiterhin ein Beratungsgremium und wird nur marginal aufgewertet. Insb die Richtlinienkompetenz bei Außen- und Innenpolitik verbleibt gem Art 80 Abs 3 VfRF beim Präsidenten.

Der Staatsrat wird in der Verfassung nicht verankert. Sein Status wird im Rahmen eines Bundesgesetztes festgelegt. Nachdem aber die Bundesgesetze gemäß Art 15 Abs 1 VfRF nicht der Verfassung widersprechen dürfen, bleibt der Staatsrat auf die beratende Funktion beschränkt. Für einen kompetenzreichen starken Staatsrat muss die Verfassung, insbesondere Kapitel 4 (Der Präsident der Russischen Föderation), grundlegend überarbeitet werden.


P.S. Ähnlich wie der Staatsrat wird auch die Präsidialadministration nur einmal in der Verfassung im Art 83 lit i VfRF erwähnt. Dennoch ist (und bleibt) die Präsidialadministration die einflussreichste Struktur im Machtsystem Russlands; viele sehen in ihr eine Art persönliches Schattenkabinett des Präsidenten. Ein ähnliches Schicksal dürfte dem Staatsrat allerdings erspart bleiben. Oder etwa doch nicht? Kommt Zeit, kommt Rat.


P.P.S. Laut ‚Erläuternder Notiz‘ zum Gesetzesentwurf vom 20. Januar 2020 stammen alle Vorschläge von der zum Zweck der Verfassungsänderung gegründeten Arbeitsgruppe. Nur wurde die Arbeitsgruppe am 15. Januar 2020 gegründet und tagte erstmals am 17. Januar 2020. Die Arbeitsgeschwindigkeit ist beeindruckend. Ein Schelm jedenfalls, wer Böses dabei denken mag :-)

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